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亚太政策和美中关系

2019-09-16 19:09

塑造太平洋世纪

展望21世纪,没有哪个地区比亚太地区对美国利益和全球政治有更大的影响力。

从东南亚延展到美国西海岸,亚太地区人口占了全球人口以及不断增长的中产阶级人口的一半以上。过去几十年,它在经济增长和减少贫困方面都创造了人类历史前所未有的记录。亚太地区创造了全球一半的经济产出,占据全球贸易一半的比例。这个地区对全球其他地区的影响至关重要。我们在海湾地区的伙伴,他们的石油出口源源不断向东流动以满足亚太的增长需求。而我们在欧洲的盟友,他们的经济复苏也越来越依靠亚洲的经济增长。

除了充满活力的经济,这个地区也充满巨大的挑战——军备增长、海洋争端、核武扩散、环境污染、贫富分化、政治腐败、民族主义情绪暗潮涌动。虽然这些挑战不是亚太地区独有的,但它们反映了这个地区在全球化的作用下和基于民族主义和地缘政治的冲动下所显示出的广泛复杂性。

现在对美国来说是一个无比重要的时刻来强调我们对亚洲的“再平衡”外交政策,强调我们对这个地区和对盟友的承诺,强调我们的架构和道路规则。这些也是过去五年多来本届政府的持续努力。

作为太平洋世纪的一个太平洋国家,我们坚守我们的历史使命。这就是为什么奥巴马总统将在本月末出访这个地区的四个国家:日本、韩国、马来西亚、和菲律宾。两个是东北亚国家,两个是东南亚国家。三个是我们的条约盟国。两个正在参与泛太平洋伙伴关系谈判,另两个表示有兴趣参与。四个都是民主国家,与我们共同应对地区和全球的挑战。

今年秋天,奥巴马总统会再次出访亚洲,到缅甸、中国、澳大利亚参加亚太经合和G20的峰会。他这两次出访都显示我们对在亚太地区提高安全、促进繁荣、促进人格尊严、促进有效的地区架构所做的长远承诺。现在让我简单谈一下我们战略的这四个方面。

地区安全

展望亚太地区,不乏危害地区安全的威胁,但有两个威胁最为显着——朝鲜的挑衅和东海、南海的海洋争端。

自杜鲁门以来每届政府都对朝鲜的挑战感到忧虑。在金正恩的领导下这种担忧更为强烈。在过去几周和几个月内,朝鲜多次发射中短程弹道导弹。它还试图从古巴运输武器和相关材料,并且似乎已经重新启动延边的反应堆。它修改宪法,宣称自己是核武器国家,并且将核武器的发展作为重要的战略。此外,它至今仍然扣押一名美国公民并且持续侵犯人权。

通过施压、对话、以及外交手段的综合运用,我们需要跟我们的盟友紧密合作迫使朝鲜作出选择:要么继续对抗国际准则而加深自己的孤立,要么信守承诺、重新加入国际社会成为负责任的国际社会成员。

我们一直以来都说,任何国家只要有诚意并且认真遵守他们的义务,我们都愿与之交往。缅甸是这样,伊朗也是这样,朝鲜也可以是这样。

我们在对朝鲜施压的同时,我们将继续寻求外交途径解决问题。那些跟我们一样对朝鲜不断增长的威胁感到担忧的盟国,我们将继续与他们协调,这是我们的一项工作重点。这也是奥巴马总统最近在海牙和朴槿惠总统和安培首相举行三方会谈的重点所在。这是向朝鲜发出清晰的信号:我们对待朝鲜的政策是一致的,朝鲜若想挑拨离间我们跟我们的盟友是不会得逞的。

我们的政策的一个中心内容就是积极跟中国协调。中国对朝鲜有相当的政治和经济影响力。中国对金正恩也有所担忧,但由于担心可能引发的不稳定局势而不愿意对朝鲜过于严厉。在核安全峰会上,习主席和奥巴马总统就重新启动无核化谈判交换了意见。

我们对金正恩政权和前路的障碍不抱幻想,但我们的利益以及亚太地区的安全秩序要求我们必须全力以赴取得进展。

亚太地区的领土和海洋争议对我们还有我们在该地区的盟国和伙伴来说都引起深深的忧虑。南海和东海都是全球贸易和能源运送的交通要道。全球一半以上的海上货物运输通过南海。去年,每天1500万桶原油经由马六甲海峡输送。一个简单的错误判断就有可能引发各方无意引发、不愿看到、无法完全控制的冲突。

因此,确保用和平、外交、符合国际法的方式解决争端对我们而言至关重要。我们多次重申,我们在南海的领土和主权争端中不站边,但我们关注这些争端如何解决。我们强烈反对使用威胁、强迫、和武力手段表达领土诉求。我们强烈反对任何不符合海洋国际法的南海领土诉求。我们也强烈反对那种说法,认为通航自由是大国赐予小国的权利而不是受国际法保护的权利。

我一月份访问北京的时候有机会和中方讨论了我们对中国近期一些行为的关注,包括它在黄岩岛设置限制、就仁爱礁给菲律宾的长期施压、中国海洋部门在钓鱼岛的一些冒险行为、还有在东海突然不经协商讨论而单边设置的防空识别区。我表达了我们对中国在南海的行为模式的担忧,这些行为模式显示了中国不顾邻国反对、不提供合理解释、并且欠缺国际法支持而逐步升级行动来控制其声称的所谓“九段线”范围内的区域。

这样的行动正在推高地区局势的紧张并且威胁到外交途径的进展。各方必须保持克制和冷静,并保持沟通渠道的畅通。同样重要的是,区域性国际组织应该在执行国际法方面起领导作用,并且协助争议各方通过切实的合作来化解争议。

有人可能会问,这个地区有很多引起局势紧张的因素,为什么偏偏要把忧虑和注意力集中在这些礁石和小岛上呢?这不是因为这些小岛会永久改变这个地区的力量平衡。而是因为各国如何争取自己的诉求将会反映今后的争端究竟会通过武力威胁还是通过法律依据来解决,以及争端的解决方法是不是对大国或者小国都平等。不管是大国还是小国,如果规则被打破,对话不能进行,误解和误判升级,恐惧和紧张增多,那么对大国和小国来说都是输家。

经济

地区安全和稳定对持续经济增长至关重要。为了经济持续和均等地增长,我们必须努力在亚太地区加强一个以规则为基础的、自由和透明的、以市场为导向的经济秩序。

这就是泛太平洋经济合作伙伴协议背后的目的——一个雄心勃勃、综合性、高标准的覆盖12个国家的贸易和投资协议。这12个国家的经济总量占全球的40%。如果我们做好这件事,我们的经济将会创造几百万个新的更好的工作机会、数十亿美元的新的投资,还能降低贸易壁垒、加强知识产权和环境的保护、加强对我们公民的健康和安全的保护。和欧洲的相对应协议——跨大西洋贸易和投资协议——一起,这两个协议将会把世界经济总量的三分之二联合起来,支持开放和公平的经济竞争,确保高标准的自由市场经济规则成为全球贸易和投资的标准。

在我们进行TPP谈判期间,我们不会忽略巨大的能源和环境挑战,它们总是和经济增长和发展联系在一起。

不负责任的经济增长对我们的土地、海洋、和空气造成的破坏在未来都是一个举世无双的挑战。所以国务卿克里把能源、海洋、气候变化方面的合作作为我们和这个地区的国家发展关系过程中的核心元素,包括这个地区里面最大的两个温室气体排放大国:中国和印度。在能源和气候方面加强合作,这个逻辑不但清晰,而且紧迫。我们不能让合作的机会白白流失。

管治和人格尊严

同样我们也不能错失在亚太地区促进人格尊严和良好社会管治的巨大机会。

我们无意向这个地区输出社会管治模式或者命令它们应该怎样组织和管理各自的社会。但是无论是二十多年前从华沙到乌兰巴托的例子还是最近从突尼斯到萨那的例子,都显示了这个真理:任何地区或者任何政权都必须对他们的公民负责,尊重公民的权利。对社会稳定的承诺,如果是建立在否定人格尊严、否定经济机会、否定普世权利的基础上,那么这只是一个虚假的承诺。

亚洲一直以来被认为不适合民主制度,但是今天,两个亚洲国家,印度和印尼,是全世界第一大和第三大的民主国家。成功的民主转型故事也发生在从东帝汶到大韩民国的广泛地区。在这个地区,我们看到言论、集会、结社的自由不仅没有弱化,反而强化了社会。这些自由使公民们动员起来,和政府一起改善公共卫生、减少腐败、解决社会危机、以及有效地应对环境挑战。

在过去几十年来横扫这个地区的民主浪潮仍将继续,但是挑战仍然存在,从泰国到柬埔寨、从斐济到香港、到缅甸。在香港,我们希望普选权的承诺将得到落实。在缅甸,我们看到政府决心和该国的主要民族团体一起解决数十年来的内部冲突而感到鼓舞。但是,我们对若开邦的暴力行动还有政府限制人道主义组织活动的决定感到深深忧虑。作为缅甸的伙伴,我们希望缅甸的长治久安,也会继续和地区众多有活力的民主国家一起鼓励非暴力、促进对话、支持改革、发挥缅甸的潜能为亚太地区的繁荣稳定贡献积极的力量。

存在于我们亚太政策核心的安全、经济、和管治原则不会自己实现。它们的实现有赖于一个坚实的合作架构——相互重叠而又相互促进的整套盟国、伙伴关系和多边制度。

我们在亚太地区的五个条约盟国——日本、韩国、澳大利亚、菲律宾、和泰国——我们有共同的规则和准则,它们是我们在促进这些规则和准则方面的最坚强的伙伴。他们也支持我们对亚太地区的战略转移。这些盟国关系建立在坚实的基础之上,因为我们有共同的利益和价值观、共同的民主理想、对人权和对法治的尊重。这些关系也建立在友谊和民间交流的基础上,这些民间交流丰富了我们各自的文化并且让我们更加紧密。从我们对《美日安保条约》的修订,到我们与韩国应对朝鲜的威胁,从达尔文的海军陆战队换岗,到我们与菲律宾商讨《增强防务合作协议》,再到2012年和泰国签订的《共同愿景声明》,我们正在改变每一个盟国以便让他们能够为21世纪做好准备。

在我们加强与盟国关系的时候,我们与新兴大国的伙伴关系例如跟印尼和印度的关系也正在发生转变。在过去二十年,没有其他伙伴关系像我们跟印度之间的关系发生那样大的变化。我相信在未来的二十年甚至更久,我们跟印度的战略利益将趋向更加一致。

在21世纪,没有任何双边关系会比中美两国的关系更为重要。历史上有大量新兴大国和守成大国发生冲突的例子。但是这并不是命中注定的。我们两国经济互相依赖,而且我们这个时代所面临的挑战——从气候变化到核武器扩散——决定我们必须共同协作才能解决这些挑战。因此,同中国建立合作型伙伴关系对美国来说意义十分重大。

这就是为什么我们同中国建立了战略经济对话、战略安全对话等机制。而战略安全对话,在美国方面由我来主导。战略安全对话让两国的军方和非军方领导人有机会商讨如何建立互信、加强合作、以及如何管理我们在两国关系中一些最为敏感的方面的意见分歧,包括核武器和网络安全。当我们同意共同处理这些问题——这些都是有可能危害地区甚至全球安全的问题——我们就能够发展一个长久的、有建设性的美中关系。

真正的伙伴关系意味着我们可以公开讨论我们的分歧,而不是把分歧扫到地毯下面。不管是人权、海洋争端、还是政府支持的互联网经济盗窃,我们一贯都把我们的关注坦诚地与中方交流。我们这样做并非要遏制中国,而是要和中国一起,确保所有太平洋国家能够在一个繁荣、和平、而稳定的亚太地区共同发展。

最后,我们的盟国和伙伴必须支持建设有效的区域制度,因为区域制度可以降低对共同挑战采取集体行动的障碍。区域制度能够促进建设性对话、实则性合作、以及信息共享。它们能够成为解决争端的关键平台。从亚太经合会议再到太平洋岛国论坛,我们都把资源和外交投放在这些关键的论坛。

亚太地区的区域性制度的一个中心组织就是东南亚国家联盟,一个由10个国家、共六亿人口组成的组织。过去五年来,我们为深化美国—ASEAN之间的关系采取了历史性的行动。我们签署了《东南亚友好合作条约》,任命了第一个美国常驻ASEAN的大使,并且每年参加国家元首级别的东亚以及美国—ASEAN峰会。就在上周,美国国防部长哈格尔还在檀香山召集了首届东盟防长会议。这个会议史无前例,它加深了我们的军事伙伴关系并且确定了在一系列主要问题上——例如人道主义援助和抗灾救灾方面——一些共同的集体行动。

我们还需要做更多。因为我刚才所提到的所有挑战——不管是南海的争端还是气候变化的危险,如果没有坚实的区域制度把所有国家为了共同的目标团结起来,这些挑战很难得到解决。而没有美国持续发挥领导力,这些挑战也难以获得解决。

最后,让我很快的总结一下。

我知道很多人担忧,面对国内的政治压力还有国外的竞争需求,我们是否能够维持我们对亚太地区的承诺。这让我想起几年前夏伟在亚洲社会研究所问基辛格博士的一个问题。他问基辛格对中美关系的未来是否乐观。基辛格博士回答:我有决心。

我们也有决心。我们不但有决心同中国建立起有成效的合作关系,我们也有决心加强我们跟盟国的关系、加深伙伴关系和开放市场、强化区域机制。我们也有决心逐步让更多国家为了共同的目标努力,在亚太地区共同促进安全、经济增长、以及人格尊严。

我们的子孙后代将会回顾现在这个充满考验的时刻,评价我们究竟我们有没有先见之明和勇气促进国与国之间的紧密依赖,或者我们仍然没有能够摆脱猜疑、零和的政治和冲突的陷阱。

这是我们这个时代的伟大挑战。这也是奥巴马政府以及未来的美国政府对亚太的外交政策的伟大考验。展望我们面前的新世纪,没有其他挑战或者其他考验对美国来说更重要了。

(威廉·约瑟夫·伯恩斯于2011年7月担任美国副国务卿并于2014年11月退休,文章由美国国务院网站发布,共识网翻译)

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